一、背景介绍

党的十九大提出了实施乡村振兴战略，中发〔2020〕1号文《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》全文包括：“坚决打赢脱贫攻坚战；对标全面建成小康社会加快补上农村基础设施和公共服务短板；保障重要农产品有效供给和促进农民持续增收；加强农村基层治理；强化农村补短板保障措施”共5个部分。在第四部分加强农村基层治理中，提到“行政村是基本治理单元，要强化自我管理、自我服务、自我教育、自我监督，健全基层民主制度，完善村规民约，推进村民自治制度化、规范化、程序化。” 中发〔2021〕1号文《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中提到“农业农村发展取得新的历史性成就,为党和国家战胜各种艰难险阻、稳定经济社会发展大局,发挥了“压舱石”作用。”

乡村治理是国家治理的基石，是确保农村社会和谐稳定，全面建成小康社会的重要保障。党的十九大提出乡村振兴战略，并强调要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系，这是我们党在新的历史时期，对乡村治理做出的重要要求。发展现代农业是国家做出的重要战略部署，提升乡村治理能力是实现乡村振兴的重要基础。从脱贫攻坚到乡村振兴，我国乡村治理不断创新变革，但是乡村治理的目标始终不变，即实现农业农村的现代化发展。

二、博袍村简介

广东省湛江雷州市博袍村地处中国大陆最南端，距离雷州市企水镇2公里，是广东省2277个省定贫困村之一。博袍村土地面积2066亩，全村272户，人口1256人，耕地面积1160亩，主要种植蔬菜作为村民的主要经济收入来源。

2016年4月，广东农工商职业技术学院根据广东省委、省政府的精准扶贫政策要求，对广东省湛江市雷州企水镇博袍村进行对口帮扶。经过5年的努力，广东农工商职业技术学院帮助博袍村摘掉“省定贫困村”的帽子，使博袍村成为了社会主义新农村示范村、广东省民主法治村、生态文明先进村、广东“十大美丽乡村”候选村。

在乡村振兴战略背景下，为了迎接建党100周年，广东农工商职业技术学院党委部署开展了“学党史、办实事”系列活动。学校党委组建了专业的内部控制项目团队，在学校纪委书记黄乃文的指导下，内控项目团队参与了广东省湛江雷州市博袍村的乡村振兴工作。

三、主要做法

根据《中华人民共和国村民委员会组织法》、财政部《村集体经济组织会计制度》（财会〔2004〕12号）及国家有关法律法规，内部控制项目团队核心成员财经学院的杨立艳、张奕奕老师和驻村干部黎智、欧阳雅坚，历时4个月研究制定了《博袍村经济业务工作管理规范》（下称“管理规范”）。

《管理规范》不仅有助于加强博袍村经济业务管理，规范农村集体经济组织行为，促进农村经济发展，推动农村经济业务管理和监督的经常化、规范化、制度化，而且有助于促进农村基层党风廉政建设，保持农村和谐稳定，有利于群众维护合法权益。

（一）现状调研

2020年12月，财经学院内部控制项目研究团队杨立艳、张奕奕老师深入博袍村一线，服务乡村振兴，希望借助内部控制规范，帮助博袍村建立自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。

杨立艳、张奕奕老师通过访谈、问卷调研等形式广泛征集镇扶贫办、驻村干部、村委工作人员、村民代表的意见，了解博袍村乡村治理的现状，深度调研与人相关的组织架构、制度体系、资产管理等一系列问题。通过调研了解到在乡村治理过程中，有些村集体依然存在资金管理不规范、资产管理不健全、资源管理不到位等问题。例如，村集体预算管理比较薄弱，财务监督小组形同虚设，村集体资产发包、出租、资产管理欠规范，报销审批欠规范等。

在调研过程中，财经学院内部控制项目研究团队首先调查了解博袍村的组织架构，经过梳理和评估乡村治理的相关管理制度，优化完善各项制度内容设计，确定了博袍村村集体层面和经济业务层面内部控制内容，其中博袍村村集体层面内部控制包括村级议事决事机制和村级分级设权设置。

1、确定博袍村组织架构

根据博袍村的业务范围和组织文化，为实现村民主理财、民主决策、民主监督，使得资产所有权、经营权、处置权、财务审批权等得以保障，将博袍村组织架构图优化设置如图2所示。与之前的组织机构相比，该组织架构充分体现了“三权分立”的内控理念，强化了村务监督中监督权的实施。

2、明确村级议事决事机制

财经学院内部控制项目研究团队梳理并明确“四议两公开”的工作内容以及议事流程。其中“四议”指的是党支部会提议、“村两委”会（村党支部委员会与村民委员会）商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议；“两公开”即决议公开、实施结果公开。

为了更好了体现“法治”和“自治”，博袍村的《管理规范》中进一步明确并细化了村党组织换届、村委会换届、罢免村委会成员、村务民主决策、村级财务公开、党务公开、村务公开和村务监督等共14项具体工作流程。

3、村级分级设权设置

根据“分级设权”的理念，财经学院内部控制项目研究团队对博袍村村集体组织架构中的各个岗位明确其在各项经济业务中的职权，依法依规分别授权，明确授权范围、授权对象、授权期限、授权与行权责任、一般授权与特殊授权界限，防止授权不当、越权办事。例如收入业务村书记/村主任具有审核权、“两委会”具有商议权、党支部大会具有审议权、村民代表会议或村民会议具有决议权。

（二）绘制村集体经济业务流程

财经学院内部控制项目研究团队为博袍村设计了业务层面内部控制制度，包括预算业务、收支业务、采购业务、资金资产资源管理业务、合同管理、印章管理业务，共绘制了30多个村级经济业务流程图以及相关文字说明。为乡村治理的制度化及规范化提供可执行的制度依据。

例如预算业务，不仅明确了预算业务范围，而且明确了预算业务涉及的岗位，每个岗位涉及的工作职责，博袍村预算管理流程主要涉及预算编审、预算指标计划、预算调整、决算、考核等五个环节的内容。各项经济业务中每个环节都绘制了详细的业务流程图及详细的文字说明，让经济业务的执行人有据可依。

（三）编写并实施《博袍村经济业务工作管理规范》

《博袍村经济工作管理规范》于2021年3月全面制定完成。2021年4月，博袍村全面完成“管理规范”的上墙并推进实施。《管理规范》共计3万多字，包括四个部分内容。第一部分是博袍村工作规范建设简介，包括内控依据、村文化及组织架构；第二部分是博袍村村集体层面内控规范，包括村级议事决事机制和村级分级分权设置；第三部分是博袍村业务层面内控规范，包括预算业务、收支业务、采购业务、“三资”管理业务、合同管理和印章管理业务流程及相关的制度设计；第四部分是附则部分。

通过设计经济业务流程图、规范执行程序，对村集体层面与经济活动层面的风险进行防范和管控，初步建立起符合村集体内部控制管理需求的内部控制制度体系，有利于推进村民自治制度化和程序化。

三、取得的成效

《管理规范》成为广东省第一个较为完备的村级内部控制治理规程，受到广东省乡村振兴局（原广东省扶贫办）领导的高度赞扬。《管理规范》为博袍村完善乡村治理体系，固化脱贫攻坚成果，推进乡村治理能力和水平现代化，加强经济活动的风险防范和管控能力起到了重要作用。同时也是广东农工商职业技术学院深入博袍村一线，帮扶博袍村提升管理水平，服务乡村振兴，解决乡村治理难题，为群众办实事，取得的重要成果。

自从《管理规范》实施以后，博袍村村委干部履行工作职责的能力显著增强、涉农业务办理规范性、便利性大大提升，村民日常业务申请有据可依，能够及时获知村两委党务、村务工作等内容，并及时给予监督执行，村民满意度持续上升，打通了固本脱贫攻坚成果，强基乡村治理的最后一公里。

（一）落实乡村治理制度化

编制和实施《管理规范》是落实乡村治理制度化的有力举措。《管理规范》的制定与全面实施使得博袍村村级各项管理有法可依，有利于帮助博袍村进一步规范乡村治理，逐步实现制度化和流程化管理，有效加强和改进乡村治理。

博袍村村驻村第一书记黎智认为，《管理规范》有助于加快构建党组织领导的乡村治理体系，深入推进平安乡村建设，创新乡村治理方式，有利于提高乡村治理水平。挂点博袍村的企水镇副镇长袁伦浩认为，夯实乡村治理这个根基、强化农村基层党组织领导作用要靠制度，深化村民自治实践，加强村级权力的有效监督要靠内部控制规程，广东农工商职业技术学院制定的工作规范对推进乡村振兴和美丽乡村建设，必将发挥重大作用。

（二）推进乡村治理规范化

《管理规范》的编制与实施是加强乡村治理规范化的有益探索。《管理规范》制定完成后，在博袍村全面上墙实施，如何构建党组织领导的乡村治理体系、如何进行村级议事决事、如何办理和审批采购业务等步骤流程一目了然。依据《管理规范》，博袍村的村务管理和经济业务实现了决策程序化、权责明晰化、业务流程化。

新当选的博袍村支部书记、村委主任邓维童说：“这份《管理规范》是广东农工商职业技术学院留给博袍村的重要无形资产，对新当选的村班子成员快速熟悉业务流程，规范办理和审批村级业务，起到了非常大的帮助作用，有了它，我们的工作就了底，就有信心进一步巩固学校的帮扶成果，推进乡村治理规范化。”

（三）提升村民满意度和幸福感

乡村振兴离不开秩序,良好的秩序则源于有效治理。为了提升乡村治理能力，不仅仅需要提升村干部的管理能力，更需要增强村民的自治组织能力。村民是乡村治理的主要参与者和受益者，只有充分调动村民参与乡村治理的积极性和主动性，才能更好地推进民主决策和民主管理，才能建设好和谐有序的乡村社会，增强广大村民幸福感和安全感。

《管理规范》的上墙实施，有助于村民了解村务管理以及各项经济业务的办事流程，顺应民心，尊重民意、关注民情、致力民生，调动了村民参与乡村治理的积极性。公平公正的管理，拉进了村干部与村民之间的距离，村民更愿意信任村干部。

依照《管理规范》，博袍村村委干部邓海君帮助一名残疾村民按规范的流程办理了农村最低生活保障申报审批。从提出书面申请，到两委会商议、支部委审议、村民代表会决议并登记公示，到镇政府审核二次公示，再到民政局审批发放，每个流程非常清楚，仅用一天就完成了第一次公示名单，村民非常满意。她说：“看似一件小事，却走进了群众心窝，按流程办事他们会觉得干部是真帮忙、真干事、真解决问题，就会换来支持。”